Вопросы системы расселения России, которым очень нужны ответы
.png)
Наиболее достоверными данными по населённым пунктам сейчас можно считать сведения Минздрава РФ, подготовленные в 2020 году для последующей оценки последствий пандемии COVID-19 [2]. Поскольку в нашей стране осуществляется подушевое финансирование здравоохранения, то государственным органам власти в сфере здравоохранения критически важно понимать численность населения в каждом населённом пункте, чем мы и воспользуемся. Если сгруппировать данные, в России из всех населённых пунктов 52% имеют численность от одного до 99 человек, это «микропункты», которые, как правило, являются «вымирающими» (Рис. 1). Динамика численности по сравнению с переписью населения 2010 года показывает, что подавляющее их большинство теряет население (красный цвет).
Прослеживается закономерность: «микропункты» растут только в зонах городов и агломераций, то есть в социально-экономическом смысле являются их частью, не поместившейся в ранее определённые административные границы. Все остальные «микропункты», за редким исключением, имеют устойчивую тенденцию к обезлюживанию.
Следующая группа включает ещё 15% населённых пунктов, которые обезлюдели полностью. По данным Минздрава за 2020 год их насчитывалось 23,4 тысяч. Годом позднее по данным переписи обезлюженных населённых пунктов стало на 1,4 тысяч больше. Возникает вопрос: зачем вести учёт 24,8 тысяч населённых пунктов, в которых никто не живёт, и должно ли быть в населённых пунктах, собственно, население? Более того, этот список будет увеличиваться ежегодно на тысячи единиц. Следует второй вопрос: как обеспечить оперативное внесение изменений в перечень населённых пунктов и какие из этой динамики будут следовать выводы и решения?
.png)
Инфографика: ДЕМ.ИНФОРМ / Дарья Ковалева
Масштабы неравномерности в расселении удобно проследить при помощи диаграмм (Рис. 2). Все населённые пункты страны сгруппированы по численности проживающего в них населения: более 10 тысяч человек, от одной до 10 тысяч человек, от 0,5 до одной тысячи человек, от 0,1 до 0,5 тысячи человек, от одного до 100 человек и ноль человек. На верхней диаграмме показано количество населённых пунктов в каждой группе, а на нижней диаграмме – сколько населения суммарно приходится на населённые пункты соответствующей группы.
Налицо диспропорции в системе расселения: в городах проживают миллионы людей, тогда как сельские территории прекращают своё существование как форма расселения. Современная парадигма государственного управления сосредотачивает ресурсы в 1400 населённых пунктах с численностью свыше 10 тыс. чел., в которых проживает 73,6% от численности населения страны (Рис. 2). Обделены вниманием оставшаяся часть населения и бо́льшая часть населённых пунктов. Огромное количество населённых пунктов, которые прекратили или почти прекратили своё существование вынуждают управленцев обращать внимание только на крупные и крупнейшие города.
В России сейчас насчитывается 1118 городов, в которых суммарно проживает свыше 100 миллионов человек. Однако существует некоторая административная неразбериха, в связи с которой, точного определения того, что является городом, а что сельской территорией, попросту нет. Так, обширные сельскохозяйственные территории Магаданской области поделены на девять городских округов, тогда как Иннополис (город-спутник Казани, в котором расположены университет «Иннополис» и одноимённая особая экономическая зона, – прим. редакции), численность населения которого оценивалась в 866 человек в 2021 году, также является городом. Существуют и обратные примеры, такие как Каневская станица Краснодарского края с численностью населения около 45 тысяч человек (по переписи 2010 года) или село Александровское Ставропольского края с 25-тысячным населением, которые считаются сельской территорией. Технически еще с 1982 года порядок решения вопросов административно-территориального деления регулируется формально действующим документом, который фактически не используется [3].
Очевидно, что вопрос единого подхода в определении городских и сельских территорий должен быть решён на федеральном уровне. Согласно сложившейся практике, за развитие городских территорий на федеральном уровне отвечает Минэкономразвития России, за развитие сельских – Минсельхоз России. При этом со стороны федерального центра прослеживается большее внимание именно к городским территориям. Например, нацпроект «Жильё и городская среда» [4] даже своим названием чётко обозначает государственные приоритеты.
В то же время, с учётом возросшей мобильности населения, развития дистанционных форм занятости, предпосылок к деурбанизации, вопросы формирования «комфортной городской среды» сегодня не могут и не должны ограничиваться непосредственно городами или отдельными сельскими населёнными пунктами. Вопросы «комфортной среды проживания» должны охватываться в широком смысле, либо нужно чётко разграничить понятия городской и сельской местности, ввести строгие критерии и определить подведомственность вопроса формирования «комфортной сельской среды». Поскольку сельские территории сегодня активно развиваются не как дачные или «огородные» территории, а претендуют на полноценные, базовые места проживания, они вполне заслуживают должного внимания со стороны архитекторов, градостроителей и дизайнеров общественных пространств.
Точное количество населённых пунктов России никому не известно. Страна настолько большая и малоосвоенная, что данные Росстата в этом вопросе скорее можно отнести к категории «предположений». Они формируются на основе сведений, поступающих от органов субъектов РФ, которые, по сути, корректируют имеющиеся у них ранее составленные перечни. О том, что такой подход чреват накоплением ошибок, хорошо известно демографам. Численность населения измеряется при помощи переписи раз в 10 лет, в промежуточные годы этот параметр называется «оценочным». Используется аналогичный подход внесения изменений по мере учёта рождений и смертей. Чем больше «оценок», тем больше ошибок – для их устранения используют перепись. Вывод: российской системе расселения сегодня насущно необходима соответствующая перепись с выяснением количества населённых пунктов и их расположения.
Однако, для такой работы необходима серьёзная подготовка. Каждому населённому пункту должен быть присвоен собственный номер или ID в общероссийском реестре. Населённые пункты не являются муниципальными образованиями, поэтому им не подходят номера ОКАТО и ОКТМО. Ближайшим прообразом такого номера является «уникальный номер адреса объекта адресации» в «федеральной информационной адресной системе» (ФНС России) [5]. Присвоение единого номера каждому населённому пункту России поможет навести порядок в вопросе управления системой расселения. Это критически важно, т.к. внутри даже одного муниципального района можно встретить две деревни с одинаковым названием.
Другим нерешённым вопросом является сложная многоуровневая система местного самоуправления. Даже сам вопрос отнесения или не отнесения к населённым пунктам остаётся не до конца решённым. Например, является ли город Москва населённым пунктом? С одной стороны, это субъект РФ, а значит никак не может считаться населённым пунктом. С другой стороны – это город, а города, как известно, являются населёнными пунктами. Внутри Москвы находятся муниципальные образования, которые точно не являются населёнными пунктами. Но уровнем ниже ничего нет. Получается у нас есть муниципалитеты, внутри которых нет населённых пунктов? Похожая ситуация с районами городов с внутригородским делением. Кроме того, города зачастую отождествляют в статистике с городскими округами (населённый пункт с муниципалитетом). Сельские поселения также не являются муниципальными образованиями, но при этом включают в себя населённые пункты и так далее. Соотношения между уровнями не установлены, нет чёткого разграничения понятий и уровней в единой федеральной системе.
Вопрос ответственности за ведение перечня населённых пунктов и наведения общего порядка в системе расселения напрашивается сам собой. В целом, за пространственное развитие отвечает Минэкономразвития России [6], но не за работу с муниципалитетами и населёнными пунктами. Эти вопросы находятся в ведении субъектов РФ – каждый регион сам принимает закон «Об административно-территориальном устройстве…», который не должен противоречить федеральному законодательству. Именно это обстоятельство порождает разночтения и неразбериху. Необходим ответственный федеральный орган (или подразделение), отвечающий за единообразие и наведение порядка в системе расселения.
Региональные власти сегодня вольны сами определять городские и сельские территории, уровни местного самоуправления и наименования. Про первые два пункта уже было сказано, а на последнем остановимся чуть подробнее. Из-за разных наименований очень сложно провести унификацию и разобраться в том, что реально скрывается под тем или иным названием. Например, аул и село – тождественные понятия или есть социально-экономические отличия? А хутор и деревня? Чем отличаются село от деревни и где проходит эта граница? Есть ли сущностные отличия «рабочего посёлка», «посёлка городского типа», «посёлка при станции», «курортного посёлка», «дачного посёлка» и, собственно, «посёлка»? Населённые пункты, которые по своей сути являются инфраструктурой без жителей: «казармы», «разъезды», «станции», «кордоны» и т.д. Целый набор населённых пунктов железнодорожной инфраструктуры: «ж/д казарма», «ж/д станция», «ж/д разъезд», «ж/д пост», «ж/д будка», «ж/д платформа». Есть и экзотические варианты, такие как «СНТ», «городок», «населённый пункт», «территория» и т.д. Перечень наименований типов населённых пунктов, критерии отнесения и правила соотношений между типами должны быть определены на федеральном уровне.
Кроме того, существенные трудности в упорядочивании населённых пунктов вносят «особые территории». Наша страна настолько большая и разнообразная, что безусловно возникают нестандартные ситуации и территории. Например, как учитывать «Байконур»? Присутствуют «Арктические территории», «приграничные», «территории анклавы» (окружённые другими государствами). И речь идёт не только о Калининградской области, но и о некоторых сёлах и деревнях на границе с бывшими советскими республиками. Отдельного внимания требуют геостратегические территории, к которым относятся закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), военные городки, а также различные зоны, в которых ограничено ведение определённых видов деятельности в целях сохранения национальной безопасности. Не учитывать данные территории нельзя, но и доступ к сведеньям о них, очевидно, должен быть ограничен.
Инфографика: ДЕМ.ИНФОРМ / Дарья Ковалева
Очевидно, настало время для формирования осознанной государственной политики по формированию «Системы расселения 2.0» (Рис. 3). Каждый населённый пункт должен быть найден и посчитан, ему должен быть присвоен уникальный номер (ID), определён его тип, исходя из которого установлены соответствующие административные возможности. Соответствие конкретному типу определяется на основании чётких критериев. С изменением ситуации должен меняться и тип населённого пункта. Перечень населённых пунктов должен быть базой данных, включающей, помимо прочего, оценку численности населения. На его основе необходимо развивать систему стратегического планирования, градостроительные концепции, жилищное строительство, социальную, коммунальную и транспортную инфраструктуры.
Каждому населённому пункту должен быть присвоен статус в системе расселения в соответствии со схемой на рисунке три. Часть терминов раскрыта в актуальной стратегии пространственного развития [6], но некоторые требуют пояснения. Разделение на города с населением менее 50 тыс. человек и более этой цифры является попыткой разграничить полномочия по управлению городскими (Минэкономразвития России) и сельскими (Минсельхоз России) территориями. Опорные населённые пункты сельских территорий – это работа, которая ведётся Министерством сельского хозяйства РФ начиная с 2022 года. Соответствующие определения даны в утверждённой методике [7]. Для каждого центра от «городских агломераций» до «опорных населённых пунктов второго уровня» определяются зоны эффективной транспортной доступности. Таким образом близлежащим населённым пунктам присваиваются статусы «периферия городской агломерации», «периферия опорного населённого пункта» и т.д. Под «нестандартными» понимаются населённые пункты, которые объективно не могут быть включены ни в один из вышестоящих уровней единой системы расселения.
Таким образом, система расселения – это основа управления социально-экономическим и пространственным развитием страны. Вопрос наведения порядка в учёте и управлении системой расселения становится особенно актуальным в условиях присоединения новых территорий. Отдельного рассмотрения требует вопрос проектирования системы расселения, выстраивания в соответствие с ней долгосрочной градостроительной и демографической политики. Действующая «Стратегии пространственного развития» рассчитана на период до 2025 года. Скоро потребуется разработка новой стратегии, но уже сейчас требуется, как минимум, её модернизация.
[1] Таблица 3. Число муниципальных образований, внутригородских районов, округов города, межселенных территорий и населенных пунктов по субъектам Российской Федерации / Итоги Всероссийской переписи населения 2020 года – URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab-3_VPN-2020.xlsx
[2] Населенные пункты России: численность населения // Инфраструктура научно-исследовательских данных (ИНИД) – URL: https://data-in.ru/data-catalog/datasets/160/
[3] Положение «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»: Указ Президиума Верховного Совета Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР от 17 августа 1982 г. – URL: https://docs.cntd.ru/document/9018577
[4] Национальный проект «Жильё и городская среда» // Минстрой РФ, 2018 – URL: https://minstroyrf.gov.ru/trades/natsionalnye-proekty/natsionalnyy-proekt-zhilye-i-gorodskaya-sreda/
[5] Федеральная информационная адресная система / ФНС России – URL: https://fias.nalog.ru/ExtendedSearch
[6] Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года / Правительство РФ. – URL: http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf
[7] Распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2022 г. № 4132-р «Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий» / СПС «Гарант». – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/405920097/